O conflito institucional que paralisa a recuperação fiscal
A lei de transação (lei 13.988/20) foi instituída como instrumento de recuperação de créditos de difícil cobrança, oferecendo caminho viável de regularização para contribuintes. Contudo, uma divergência interpretativa sobre o alcance de seus benefícios coloca em xeque a eficácia dessa política pública.
De um lado, o TCU, por meio do acórdão 2.670/2025-TCU-Plenário, estabeleceu interpretação que limita a cumulatividade dos benefícios da transação. De outro, o Poder Judiciário tem se posicionado de forma a garantir a aplicação da lei conforme sua estrutura lógica, alinhado à interpretação técnica da PGFN – Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Neste cenário, a PGFN, como órgão executor, encontra-se em posição delicada. Em suas manifestações formais, como nos embargos de declaração ao referido acórdão, a Procuradoria defende tecnicamente a tese aplicada pelos contribuintes. No entanto, em observância ao órgão de controle externo, tem notificado os contribuintes para que se adequem à diretriz do TCU.
Essa situação cria ambiente de insegurança que afeta a previsibilidade da transação fiscal, especialmente para empresas em Recuperação Judicial, que dependem da estabilidade normativa para planejar sua reestruturação.
2. A raiz do problema
Todo o conflito nasce da interpretação do art. 11 da lei 13.988/20. O dispositivo estabelece os benefícios da transação de forma aparentemente clara, mas duas leituras antagônicas emergiram:
“Art. 11. A transação poderá contemplar os seguintes benefícios:
I – a concessão de descontos nas multas, nos juros e nos encargos legais […]; […]
IV – a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido […] até o limite de 70% (setenta por cento) do saldo remanescente após a incidência dos descontos, se houver; […]
§ 2º É vedada a transação que:
I – reduza o montante principal do crédito assim compreendido seu valor originário, excluídos os acréscimos de que trata o inciso I do caput deste artigo;
II – Implique redução superior a 65% (sessenta e cinco por cento) do valor total dos créditos a serem transacionados;”
Duas interpretações distintas emergem desse texto.
A interpretação sequencial (PGFN e Contribuintes): Esta leitura segue a ordem dos incisos, distinguindo duas etapas independentes e sucessivas:
Etapa 1: Concessão de descontos (Inciso I). O Fisco concede descontos sobre multas, juros e encargos. Este benefício está sujeito ao teto de 65% sobre o valor total da dívida, conforme o § 2º, II. A PGFN argumenta que este limite se aplica à renúncia de receita.
Etapa 2: Utilização de ativo para pagamento (Inciso IV). Após a aplicação dos descontos, o contribuinte utiliza um ativo próprio – créditos de PF – Prejuízo Fiscal e BCN – Base de Cálculo Negativa – para quitar o saldo. A lei define um limite próprio para esta etapa: 70% do saldo devedor remanescente. Trata-se de uma modalidade de pagamento, não de um novo desconto.
A interpretação unificada (TCU): O Acórdão do TCU unifica as duas etapas. Determina que a soma de todos os benefícios (descontos + valor dos créditos de PF/BCN utilizados) não pode exceder o limite único de 65%. Na prática, equipara a utilização de um ativo do contribuinte a uma renúncia de receita do Estado.
3 – O impacto econômico: A diferença entre a recuperação e a inviabilidade
A diferença entre as leituras possui um impacto financeiro direto. Considere uma dívida de R$ 200 milhões, sendo R$ 50 milhões de principal e R$ 150 milhões em acréscimos.
Cenário 1: A lógica sequencial
Desconto: Aplica-se um desconto de R$ 130 milhões (limite de 65% do total) sobre os acréscimos.
Saldo a pagar: O saldo remanescente é de R$ 70 milhões (R$ 50M de principal + R$ 20M de acréscimos).
Uso de ativo próprio (PF/BCN): A empresa utiliza seus créditos para quitar 70% desse saldo, ou seja, R$ 49 milhões.
Valor final a pagar (em dinheiro): R$ 21 milhões.
Cenário 2: A interpretação unificada
Limite global: O teto de benefício é de R$ 130 milhões (65% de R$ 200M).
Uso do desconto: A empresa já obtém R$ 130 milhões em descontos sobre os acréscimos.
Uso de ativo próprio (PF/BCN): Como o limite global de R$ 130 milhões já foi atingido com os descontos, a empresa fica impossibilitada de utilizar seus créditos de PF/BCN.
4. Valor final a pagar (em dinheiro): R$ 70 milhões.
A interpretação do TCU resulta em desembolso 233% maior para o contribuinte, questionando princípios jurídicos como a separação entre renúncia fiscal e utilização de ativo próprio (Ativo Fiscal Diferido, conforme CPC 32), além de gerar incerteza que compromete a adesão à política pública.
5. A resposta do Judiciário: Separando o joio do trigo
Diante do impasse, contribuintes prejudicados levaram a controvérsia ao Poder Judiciário, que passou a ser o palco decisivo para o futuro da transação tributária. A análise de mandados de segurança impetrados por contribuintes revela duas linhas decisórias antagônicas.
De um lado, uma vertente do Judiciário tem acolhido os argumentos dos contribuintes, analisando o mérito da questão e garantindo a aplicação sequencial dos benefícios da lei 13.988/20. Tais decisões se fundamentam na distinção entre as naturezas jurídicas dos benefícios e na violação ao princípio da legalidade.
O Juízo da 13ª Vara Federal de Porto Alegre (processo 5081681-21.2025.4.04.7100) consignou que a utilização de PF/BCN “não se confunde com o desconto” e que a vedação de 65% “refere-se propriamente à redução decorrente da concessão de descontos”.
O Juízo Federal da 1ª Vara Federal do Rio de Janeiro (processo 5130435-31.2025.4.02.5101) reconheceu que “não há previsão legal de limite cumulativo” e que a interpretação do TCU “configura inovação normativa, em afronta aos princípios da legalidade […] e da segurança jurídica”.
Em contrapartida, outras decisões negam a proteção judicial, abstendo-se de analisar a legalidade da diretriz do TCU. Um exemplo é a decisão proferida no mandado de segurança 5000550-66.2026.4.04.7107/RS, em sede de agravo de instrumento pelo TRF da 4ª região. Nela, o pedido liminar foi negado sob o fundamento de que a transação se baseia na “conveniência e oportunidade da Administração Pública”, não cabendo ao Poder Judiciário “substituir-se à Administração para definir os termos específicos de uma transação”.
A falha no raciocínio desta segunda vertente é ignorar que a controvérsia não reside nos “termos específicos” do acordo. O ponto central da discussão não é o Judiciário se substituir à Administração, mas sim garantir que a própria Administração (PGFN) aplique a lei conforme seu texto, sua sistemática e sua própria convicção técnica.
O que se busca é afastar o constrangimento imposto por um órgão de controle que, ao extrapolar suas competências, desfigura a política pública estabelecida pelo legislador. A ironia é evidente: o tribunal defere à “conveniência administrativa” justamente quando a Administração se vê impedida de exercê-la por pressão institucional externa.
A PGFN fica constrangida entre sua interpretação jurídica (sequencial) e a imposição do TCU, criando o absurdo em que a “conveniência” administrativa se resume a aplicar uma tese que a própria PGFN contesta.
Conclusão
Enquanto o TCU não reavalia sua posição tecnicamente combatida pela própria PGFN em seus embargos declaratórios, cabe ao Judiciário a missão de restaurar não apenas a legalidade, mas a coerência sistêmica.
A literalidade da norma, sua racionalidade técnica, o propósito da política pública e a segurança jurídica convergem para uma conclusão inescapável: a interpretação sistemática da lei 13.988/20 deve prevalecer, assegurando que a transação fiscal cumpra seu papel constitucional de instrumento de recuperação empresarial, e não se desvirtue em obstáculo institucional à regularização tributária.
A lógica do Direito, o propósito da política pública e a estabilidade econômica exigem que a transação fiscal seja aplicada conforme sua estrutura normativa original, permitindo que empresas em dificuldades encontrem caminho viável para sua regularização, em vez de enfrentarem armadilha interpretativa que corrói a segurança jurídica e inviabiliza a recuperação pretendida pelo legislador.
FONTE: Migalhas
